Foto artikel 4 april 2018 #overheidincontact

Duidelijkheid over je rol zorgt voor beter contact

Geplaatst door

Lokale overheden zijn stuk voor stuk op zoek naar nieuwe verhoudingen en werkwijzen met de samenleving. Er zou een verschuiving plaats vinden van verticale naar horizontale verhoudingen. Ook spreken alle overheden over ‘van buiten naar binnen’, omdat zenden ‘uit’ is. En vervolgens stappen die overheden impliciet in rollen die niet altijd even vruchtbaar zijn. Met als gevolg interne rolconflicten binnen de overheid en externe rolconflicten tussen overheid en samenleving. Ik denk dat duidelijkheid over de rolopvatting én de rolverwachting een hoop ellende kan voorkomen. 

Laat ik eerst even het veld schetsen. Luister naar het relaas van Kees, ambtenaar in een middelgrote gemeente: “De ene keer moet ik faciliteren, dan weer ruimte geven voor participatie, dan de regie voeren, natuurlijk moet ik op tijd informeren en uiteraard ook zorgen dat we via alle kanalen hetzelfde verhaal vertellen. Ondertussen dienen we de wet te volgen, binnen het financieel kader te blijven, de wethouder in positie te brengen, intern samen te werken over de afdelingsgrenzen heen en bovendien schijnt er iemand te zijn geweest om ons te adviseren over het werken in zelfsturende teams.”

Thea, inwoonster van diezelfde gemeente, heeft ook zo haar eigen verhaal: “De ene keer moet ik zélf met ideeën komen, dan weer word ik opgeroepen om mee te praten over de groenstrook in de wijk en dan weer lees je in het wijkkrantje dat er niks met onze inbreng gedaan kan worden en heel vaak hoor ik niks en zijn ineens de struiken in mijn straat omgehakt. Laatst hoorde ik dat de buurtschool dicht gaat en vervangen wordt door een gebouw met meerdere scholen, sportverenigingen en kinderopvang. Waar gaan zij al die auto’s parkeren? Ik kan nu al niet voor mijn auto een plekje vinden. En daarover mag ik dan juist weer níet meepraten. Snapt u het nog? O ja, en die lieve mevrouw van de gemeente met wie we jaren zo leuk hebben samengewerkt is nu ook weg. Sinds haar hebben we al een hele stoet gemeenteambtenaren langs gehad, maar echt kennen doe ik ze niet meer.”

Zie hier in een notendop de dagelijkse realiteit van een ambtenaar en een inwoonster. Op elk afzonderlijk terrein wordt de ambtenaar geadviseerd door een externe deskundige, terwijl hij continu bloot staat aan de publieke opinie – vaak negatief van toon in de trant van “ze zijn niet te vertrouwen” of “zijn ze wel bij de tijd?” En daar tegenover zien we de dagelijkse realiteit van een hele betrokken inwoonster, die echt iets van haar buurt wil maken. Wat is er nodig voor een beter contact tussen de ambtenaar en de inwoonster, tussen de overheid en de samenleving?

Twee balansen

Overal in Nederland is de lokale overheid op zoek naar nieuwe verhoudingen en werkwijzen met de samenleving – burgers, ondernemingen en organisaties. Populair is de opvatting dat er een verschuiving plaats vindt van verticaal naar horizontaal. Ik denk dat dat een verkeerd beeld schetst. De verschuiving gaat van verticaal naar een continu wisselende balans tussen verticaal en horizontaal. Hetzelfde geldt voor een ander populair adagium “de buitenwereld binnenhalen”. Zenden is uit, zegt men. Maar ook hier zie ik een continu wisselende balans, en wel tussen “van binnen naar buiten” en “van buiten naar binnen”.

En deze twee balansen – wisselen tussen verticaal en horizontaal en tussen “van binnen naar buiten” en andersom – maken het lastig balanceren. Ook voor ambtenaar Kees. Soms moet hij vanuit de overheid krachtdadig optreden, bijvoorbeeld bij overlast in een wijk. De andere keer zal hij juist de aansluiting moeten zoeken bij wat leeft en opborrelt in die wijk, bijvoorbeeld bij leefbaarheidsinitiatieven.

Ook voor de samenleving vormen deze balansen een prachtige zoektocht. Sommige burgers wensen een overheid die veel voor hen regelt. Anderen daarentegen willen juist een ondersteunende overheid, die hen helpt als zij daar behoefte aan hebben. En sommigen zoals Thea hebben behoefte aan een flexibele maar wel duidelijke overheid.

Het punt is dat de overheid de rollen die aansluiten bij deze twee balansen constant impliciet invult. Intern leidt dat tot het nodige gedoe. Extern ontstaat onbegrip en wantrouwen doordat de gekozen rol van de overheid niet harmonieert met de rolverwachting van de burger over die overheid. Het zal duidelijk zijn dat de relatie tussen overheid en samenleving verbetert, wanneer de overheid zich veel bewuster wordt van de gekozen rol.

Vijf verschillende overheidsrollen

Er bestaat een veelheid aan overheidsrollen, die op verschillende plaatsen zijn beschreven. Ik kies hier voor de vijf overheidsrollen uit het boek ‘Congruente overheidscommunicatie’, omdat daar zowel verticale als horizontale overheidsrollen in staan. Elke rol heeft een ‘eigen, karakteristieke’ gerichtheid, die aangeeft waar de aandacht van de overheid – de bedoeling – naartoe gaat.

De vijf rollen met hun gerichtheid zijn:

  • De hoeder – biedt geborgenheid;
    Zeker in tijden van crisis zorgt de overheid voor verbinden, versterken van de saamhorigheid, verzorgen, verwelkomen en identificeren. Bijvoorbeeld: na ernstige incidenten in de gemeente zorgt de burgervader/-moeder voor duiding en hoe samen verder te gaan.
  • De gezaghebber – dwingt af;
    Toont daadkracht en macht, legt op, dwingt af, handhaaft, stelt orde op zaken, disciplineert en zet door. Bijvoorbeeld: het bestrijden van misbruik van uitkeringen en of het bewaken van de veiligheid.
  • De magistraat – zorgt voor ordentelijk verloop;
    Reguleert, structureert, licht toe, schrijft voor, instrueert. Bijvoorbeeld: het regelen van een identiteitsbewijs.
  • De overlegpartner –bevordert harmonie;
    Betrekt, faciliteert, versterkt gemeenschapszin en (ver)deelt. Bijvoorbeeld: de voorgenomen herinrichting van een wijkplein.
  • De samenwerkingspartner –streeft naar synergie door co-creatie;
    Meedoen, meedenken, dienstbaar zijn, volgen, mogelijk maken. Bijvoorbeeld: ondersteunt inwoners om zélf de sociale cohesie in de straat/wijk te verbeteren.

Kort door de bocht kunnen je zeggen dat de overheid zich bij de rollen hoeder, gezaghebber en magistraat verticaal verhoudt tot de samenleving. En die samenleving dient te volgen. In de rol van overlegpartner trekt de overheid – horizontaal – samen op met de samenleving, waarbij het initiatief bij de overheid ligt. Als de overheid de rol van samenwerkingspartner heeft is het omgekeerde het geval, het initiatief ligt bij de samenleving en de overheid volgt.

Al met al een mooi keuzemenu dat in de praktijk van alledag al snel leidt tot onduidelijkheid, zowel binnen de overheid zélf als tussen overheid en samenleving. Het eerste noemen we een intern rolconflict, het tweede een extern rolconflict.

Interne rolconflicten

Bij een intern rolconflict is er binnen de overheidsorganisatie geen duidelijkheid over de rol die gespeeld moet worden. Dit zie je nogal eens bij inspraakavonden. Is het voor de burgers vooral een kwestie van komen, luisteren en reageren, of mogen zij ook eigen thema’s en agendapunten inbrengen? Hier conflicteren de rollen van magistraat en overlegpartner. De magistraat heeft vooral behoefte aan informatie vanuit de samenleving om daar zijn ‘eigen’ boodschap zo handig mogelijk op af te stemmen –framen.
De overlegpartner is juist voor meer gelijkwaardigheid en wil ruimte laten voor de inbreng van inwoners om zo het beleid nog beter te maken. Verschillende afdelingen binnen de overheid handelen dan op zo’n avond elk vanuit hun eigen rol. En vaak impliciet. Waar de overlegpartner vooral inbreng wil hebben van bewoners om hen te betrekken, wil de magistraat vooral voorstellen opdienen waarover de burgers hun zegje mogen doen.

Ook bij langdurende trajecten spelen interne rolconflicten. Tijdens de verkenning is meer sprake van de rollen overleg- en samenwerkingspartner, terwijl op vervolgmomenten deze rollen overgaan naar de magistraat en de hoeder. Is er éénmaal een besluit genomen in de gemeenteraad, dan volgt al snel de rol van gezaghebber. Deze rolovergangen zijn zelden duidelijk gemarkeerd, waardoor ambtenaren nogal eens zoeken en met elkaar discussiëren over wat zij nu moeten doen.

Externe rolconflicten

Externe rolconflicten spelen vooral tijdens de ontmoetingen tussen overheid en samenleving, tussen ambtenaren – soms vergezeld door wethouders en gemeenteraadsleden –  en inwoners. De ambtenaren houden er een impliciete rolopvatting op na, waarmee ze ook de inwoners in een rol duwen, terwijl de inwoners een rolverwachting over de ambtenaren hebben en daar hun gedrag op af stemmen. De vraag die je dan moet stellen is of de rolopvatting en rolverwachting gelijk zijn aan elkaar.

De bekendste manifestatie hiervan klinkt duidelijk door in de verzuchting “ze luisteren toch niet naar ons”. Of, zoals een inwoonster mij bij een inspraakavond in een gemeente voor hield: “het besluit is al lang genomen”. Haar verwachting was dat zij mee zou mogen praten en ideeën zou mogen inbrengen. Het was tenslotte háár wijk en háár straat en wie kende die beter dan zij? Terwijl het gedrag vanuit de overheid zich liet typeren als: “Wij bepalen de agendapunten, we horen graag wat jullie daar van vinden maar wat we ermee doen, dat bepalen wij”. De inwoonster ervoer deze rolinvulling als ‘onoprecht’. Anders gezegd, de rol die de overheid had gekozen sloot niet aan bij haar ‘rolverwachting’.

Dit soort externe rolconflicten worden extra versterkt doordat inwoners met meerdere programma’s, beleidstrajecten, initiatieven en veranderingen vanuit de overheid te maken krijgen en daarbij hun gemeentelijke overheid ontmoeten in verschillende rollen. En mocht het bij al deze activiteiten wel om eenzelfde rol gaan, dan is de rolinvulling nogal eens anders –lees hierover mijn vorige artikel op Overheid in contact. Kortom, de overheid verwacht impliciet van de burger dat hij of zijn moeiteloos kan schakelen op deze verschillende rollen van de overheid. Voorwaar geen makkelijke opgave.

Laat ik nog één voorbeeld geven aan de hand van de Omgevingswet. Die wet bevat talloze ambities, die leiden tot verschillende interpretaties over de overheidsrollen op de twee genoemde balansen. Een ambitie als “ruimte laten aan initiatieven van inwoners, ondernemers en organisaties” roept al snel een horizontale overheidsrol op. Maar handhaving, sturing en inrichting stimuleren juist tot verticale rollen. En dan moeten inwoners en ondernemingen ook nog mee. De assertieven zullen zeker mee kunnen komen, maar hoe komen de afwachtigen en tragen van geest tot hun recht? Welke rollen spelen zij en welke rol van de overheid past daarbij? Er zijn methodieken die suggereren het antwoord te hebben, maar die zijn toch vaak gespeend van een impliciete voorkeur voor een bepaalde overheidsrol.

Een oplossing die klinkt als een open deur

De belangrijkste oplossing ligt voor de hand: “Maak duidelijk aan elkaar welke rolopvatting en rolverwachting je hebt”. Dat klinkt als een open deur.  Maar die blijft in de praktijk te vaak dicht. Oorzaken daarvoor kennen we allemaal:

  • We richten ons gelijk op de inhoud van het vraagstuk.
  • We gaan er vanuit dat de ander net zo in de wedstrijd staat als wijzelf – wat nooit het geval is.
  • We staan gelijk in de inhoudelijke overtuigingsmodus – mijn opvattingen moeten bij jou tussen de oren komen en als je het niet begrijpt dan leg ik het je nóg wel een keer uit.

Naast het delen van rolopvatting en rolverwachting is het ook zinvol om ze gedurende het proces continu  te verhelderen, omdat die gewoon veranderen in de tijd. Dit kan echter alleen wanneer je duidelijkheid hebt over jouw rol, of helderheid hebt over de verwachting die je hebt over de rol van de ander. En dat blijkt toch een hele lastige opgave te zijn, voor zowel overheidsdienaren als inwoners. Dat komt omdat we gewoonweg niet gewend zijn te denken in rollen.

Hoe kan de overheid haar rol achterhalen? Door te kijken naar de situatie en het vraagstuk en vervolgens te bepalen welke gerichtheid wenselijk is. Die gerichtheid bepaalt de rol van de overheid. En passend bij die overheidsrol hoort ook de rolverwachting van anderen. Eigenlijk een heel eenvoudig stappenplan:

Situatie > gerichtheid > duidelijkheid over mijn rol > helderheid over jouw rol

Lossen we daarmee het probleem van het balanceren op twee balansen op? Nee, niet compleet, maar we komen er wel een heel eind mee. Ambtenaar Kees en inwoonster Thea weten dan bij een volgende ontmoeting wat zij aan elkaar hebben en van elkaar mogen verwachten. Dat voorkomt veel onbegrip en gedoe achteraf.

Balanceren op twee balansen dwingt tot maatwerk

Zowel ambtenaren als politici en inwoners zullen moeten wennen en groeien in hun rollen, maar meer nog in de veranderlijkheid van de rollen en de soms conflicterende rollen, zodat die aansluiten op de twee balansen. Experimenteren lijkt daarvoor een geschikt podium. Zodat er leerervaringen kunnen worden opgebouwd. Want het is wel duidelijk, zoals het eens was, wordt het echt nooit meer. En hoe het wordt, dat zullen overheid en samenleving onderweg samen moeten uitvogelen. De plaatsen op de twee balansen zijn daardoor elke keer weer uniek en zullen elke keer gevonden moeten worden. Passend bij de situatie én bij de – gewenste – relaties tussen overheid en inwoners.

Ik verwacht dat elke gemeente eigen antwoorden vindt en dat zelfs binnen één gemeente er meerdere antwoorden gevonden zullen worden. Kortom, het balanceren op de twee balansen ‘dwingt’ tot maatwerk.

Ik ben benieuwd of jij dit balanceren herkent en wat jouw ervaringen hier mee zijn.

Gerald helpt (overheids)organisaties om bij de tijd te blijven in zowel gedrag, leiderschap als communicatie. Hij werkt als zelfstandig adviseur vanuit zijn eigen bureau NiveauM en is initiatiefnemer van Bewuste Overheid. Daarnaast is hij bekend als auteur van de boeken Congruente Overheidscommunicatie, Het Fundament, Gedraag je! en Beweging in Gedrag.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.