Foto artikel 8 november 2018 (1) #overheidincontact

Factcheck: wat verwachten burgers eigenlijk van participatie?

mmGeplaatst door

Afgelopen jaar kwamen verschillende gemeenten in het nieuws omdat bewoners de stekker uit een participatieproces hadden getrokken of dreigden dat te doen. Onder andere Utrecht, Rotterdam, Zoetermeer en Overbetuwe stonden even in de schijnwerpers en dat was het dan. Waren het incidenten? Of is er sprake van een trend? Komt het vaker voor dat deelnemers niet te spreken zijn over participatieprocessen? En als ze niet tevreden zijn hoe komt dit dan? Er wordt nogal eens gezegd dat de verwachtingen van burgerparticipatie van participanten te hoog zijn. Is dat inderdaad de voor de hand liggende –maar misschien ook al te simplistische­– verklaring? Tijd om de feiten te checken…

Tevredenheid van burgers zou je kunnen meten als het verschil tussen de verwachtingen die ze hadden vóór ze aan een participatietraject beginnen en hoe ze het daadwerkelijke resultaat beoordelen. Hoe zit het met die verwachtingen? In deze bijdrage heb ik geprobeerd te werk te gaan als een ‘factchecker’, ik heb verschillende onderzoeken en rapporten bij elkaar gezocht om meer te weten te komen over de verwachtingen over – en ervaringen met burgerparticipatie. Welke ambities hebben overheden, welke verwachtingen hebben burgers én welke verwachtingen hebben overheden? En wat zijn hun ervaringen?

Verwachtingen van burgers

Ik begin bij de verwachtingen van burgers van de overheid in zijn algemeenheid. Bekend is dat burgers vaak meer verwachten dan de overheid waar kan maken als het gaat om de individuele en collectieve dienstverlening (Flinders, 2009). Politici hebben de neiging om meer te beloven dan ze in de praktijk voor elkaar kunnen krijgen. Ambtenaren doen vervolgens hun best om die beloften alsnog in te lossen –maar dat lukt lang niet altijd. Door hun hoge ambities werken politici en bestuurders zo teleurstellingen in de overheid in de hand. Het lager leggen van de lat zou in deze benadering een alternatieve strategie zijn om tevredenheid te vergroten 😉

Verwachtingen van burgerparticipatie

Doordenkend in deze lijn lijkt het logisch dat dit ook opgaat voor burgerparticipatie: te hoge verwachtingen leiden tot teleurstellingen en zo tot ontevredenheid. De gemeenten die de media haalden met gestrande participatietrajecten vormen dan het topje van de ijsberg.  Helaas is er niet veel bekend over de verwachtingen en ervaringen van deelnemers aan burgerparticipatie. Wél weten we dat burgers bij voorkeur betrokken worden bij concrete vraagstukken in hun directe leefomgeving. Maar er wordt nauwelijks systematisch onderzoek gedaan naar de ervaringen en beoordeling van burgers van burgerparticipatie (Burgermacht op eigen kracht, 2014). Jammer genoeg herken ik dit beeld uit de praktijk. Soms worden projecten –elk op hun eigen manier– geëvalueerd maar vaak ook niet. Er is dus niet zoveel bekend, maar welk beeld ontstaat er uit wat we wél weten? Wat kunnen we op basis van wat wél bekend is zeggen over de stelling?

‘Burgerparticipatie is belangrijk!’

Allereerst hebben de meeste gemeenten burgerparticipatie hoog in het vaandel staan. En dat sluit weer naadloos aan bij het belang dat burgers, raadsleden en bestuurders eraan hechten, zoals je ziet in de afbeelding hieronder. De meeste burgers vinden dat er meer ruimte voor inbreng moet komen. En dat vinden ze al jaren (SCP, 2014). Kortom, het in samenspraak met burgers en anderen ontwikkelen en uitvoeren van beleid is de norm.

Grafische weergave van de reacties op de stelling: ‘Het is belangrijk dat de gemeenteraad burgerparticipatie stimuleert’ (VNG, 2016)
Reactie op de stelling: ‘Het is belangrijk dat de gemeenteraad burgerparticipatie stimuleert’ (VNG, 2016)

En wat verwachten burgers en overheid daar dan van? Ook hier is sprake van grote eensgezindheid. Participatie zou volgens burgers, raadsleden en bestuurders een gunstige invloed hebben op de lokale democratie door de invloed die burgers daarmee krijgen én doordat het de gemeenteraad en bestuurders de kans geeft om te weten wat leeft bij burgers (VNG, 2016). We vinden dus allemaal dat het erom gaat dat burgers meer invloed krijgen.

Verschil tussen belang en bereidheid

Veel burgers vinden het dus belangrijk dat er ruimte is voor participatie. Tegelijk is slechts een klein deel bereid om daar een actieve rol in te spelen. Dit verklaart waarom er vaak minder burgers participeren dan was gehoopt. Ter illustratie: nog geen vijf procent van de mensen die door loting uit de basis administratie personen is uitgenodigd om deel te nemen aan een burgertop of stadsgesprek gaat op deze uitnodiging in (Boogaard & Michels, 2016).

Doen burgerinitiatieven het beter?

Misschien is er meer animo om deel te nemen als het initiatief komt van burgers in plaats van de gemeente? In de peiling van de VNG (Jaarbericht denktank VNG, 2016) geeft 39 procent van de burgers aan wel deel te willen nemen aan een burgerinitiatief. Best veel, maar tegelijk geeft de helft aan hier juist géén interesse in te hebben. Burgers willen wel meer ruimte voor inbreng maar betwijfelen tegelijkertijd of het burgers lukt om er met ‘alleen-burgers-onder-elkaar’ uit te komen. De vrees bestaat dat een burgerinitiatief een rommeltje wordt of dat een handjevol mensen de dienst uitmaakt (Continue Onderzoek Burgerperspectieven, 2018:3).

Blijkbaar bevalt deelname aan een burgerinitiatief inderdaad niet altijd goed. De afbeelding hieronder laat zien dat meer dan de helft van de burgers met ervaring met een burgerinitiatief hier niet nog eens aan mee wil doen. Overigens zie ik in mijn onderzoek naar participatie-initiatieven van de overheid dat burgers ondanks soms teleurstellende ervaringen aangeven een volgende keer weer mee te willen doen.

Grafische weergave van reacties van deelname burgers aan een burgerinitiatief (bron: VNG, 2016)
Deelname burgers aan een burgerinitiatief (bron: VNG, 2016)

Deelnemers zijn in het algemeen positief over deelname aan een participatieproces

Meer dan de helft van de gemeenten heeft een nota burgerparticipatie. Als je die leest valt vooral op dat de ambities abstract zijn en alle kanten op vliegen. Wanneer je vervolgens kijkt naar het oordeel van burgers over burgerparticipatie in algemene zin (Welk cijfer geeft u voor…?) dan krijgt de samenwerking met hun gemeente gemiddeld een krappe voldoende (o.a. www.waarstaatjegemeente.nl). Een aanzienlijk deel van de burgers beantwoordt deze vraag dus zónder er zelf ervaring mee te hebben.
Als je vervolgens inzoomt naar concrete projecten en kijkt naar de doelen die dan worden geformuleerd, dan zie je iets anders. Het belangrijkste doel is vaak ‘Ideeën of informatie van burgers genereren’ met op de tweede plaats ‘Draagvlak voor beleid vergroten’ (Monitor Burgerparticipatie, 2018). Dus bij de vertaling van beleid (participatienota) naar een concrete aanpak worden de verwachtingen een stuk concreter en daarmee een stuk minder ambitieus.

En hoe ervaren burgers vervolgens de concrete participatieprocessen waar ze aan deelnemen? Over het algemeen zijn deelnemers positief over hun deelname aan een participatieproces, uitzonderingen daargelaten. Dit beeld komt naar voren uit verschillende onderzoeken naar lokale participatieprocessen (SCP, 2014; Participatiemonitor 2013 en 2014). Ook onderzoek onder deelnemers aan een burgertop (Michels & Binnema, 2016) en mijn eigen onderzoek voor de gemeente Utrecht onder deelnemers aan stadsgesprekken (Bleijenberg, 2016) laten hetzelfde zien. En verder geldt: hoe meer ruimte er is voor invloed hoe positiever deelnemers zijn over participatieprocessen (Participatiemonitor, 2014). Als burgers al kritisch zijn dan komt dit meestal omdat ze zich niet gehoord voelen (SCP, 2014; Bleijenberg, 2016).

Ambtenaren positiever dan burgers

Burgers lijken dus grotendeels tevreden zijn over de participatieprocessen waar ze aan hebben deelgenomen. Wat opvalt is dat ambtenaren (minstens tien) procent tevredener zijn dan burgers (Berner, 2012; Participatiemonitor, 2013 en 2014). Als je zoekt naar verklaringen hiervoor lijkt het erop dat ambtenaren andere verwachtingen koesteren dan burgers. Ambtenaren zijn positief omdat er ‘een paar goede ideeën zijn geopperd’ (Berner, 2012). Burgers op hun beurt verwachten dat hun inbreng invloed heeft en voelen zich niet serieus genomen als participatie niet meer is dan een kwestie van cherry picking (SCP, 2014).

Waar of niet waar?

Terug naar de vraag. Worden teleurstellingen met burgerparticipatie verklaard door te hoge verwachtingen van burgers? Hoewel de meeste burgers participatie belangrijk vinden heeft slechts een kleine groep er daadwerkelijk ervaring mee. Het is goed om je dat te realiseren. En dit geldt zowel voor initiatieven van de overheid als van burgers.

Vooropgesteld dat er weinig bekend is over de verwachtingen en ervaringen van burgers wijst niets erop dat er sprake is van te hoge verwachtingen. Onderzoek naar ervaringen met concrete projecten wijst erop dat de meeste burgers tevreden zijn. Zelf zie ik aanwijzingen dat burgers gewoonweg open en zonder al te veel verwachtingen aan een participatieproces beginnen. De ervaringen die ze vervolgens opdoen leiden tot tevredenheid. Als er sprake is van ontevredenheid geven deelnemers aan dat dit vooral komt omdat ze zich onvoldoende gehoord voelen. Waar ambtenaren tevreden zijn met een paar goede ideeën, haken burgers af als er selectief geluisterd wordt.

Tot slot blijft het eigenaardig dat er zoveel geschreven wordt over de ambities –en teleurstellende ervaringen– van de overheid maar weinig over het perspectief van de burgers op burgerparticipatie. Waar klanttevredenheidsonderzoek de normaalste zaak van de wereld is, is onderzoek naar verwachtingen en ervaringen van burgers nog zeldzaam. Uitzonderingen daar gelaten natuurlijk. Ik noem er drie:

  • De gemeente Utrecht evalueert  participatieprojecten intern én onder deelnemers structureel met de participatiemonitor. Dat levert een organisatiebreed beeld op van ervaringen zoals je bijvoorbeeld kunt zien in dit benchmarkrapport.
  • Verder ontwikkelde de gemeente Zoetermeer een customer journey voor burgerparticipatie met als doel de ervaring van participanten te verbeteren.
  • De gemeente Delft experimenteert met manieren om gedurende het participatieproces feedback te vragen van deelnemers waardoor eventueel tussentijds kan worden bijgestuurd.

Hoog tijd dat er meer aandacht komt voor evaluatie van participatieprocessen. Ik hoop daar ook met mijn eigen onderzoek aan bij te dragen. Inzicht in de ervaringen van deelnemers is nodig om participatieprocessen te verbeteren en om burgers een volgende keer opnieuw bereid te vinden in hun vrije tijd te steken mee te denken over een maatschappelijk vraagstuk.

mm

Christine werkt bij het Publab, een lectoraat van de Hogeschool Utrecht. In haar promotie-onderzoek staat de vraag centraal hoe de gesprekken verlopen tussen burgers en ambtenaren als onderdeel van lokale participatieprocessen en wat de effecten hiervan zijn. Ze doceert over burgerparticipatie en meeting-design.

5 reacties

  1. Goed stuk! Ik deel met name het punt over het gebrek aan evaluatie van participatieprocessen. Ik ben benieuwd wat u nog meer heeft gevonden over het beeld van burgers t.o.v. burgerparticipatie.

    1. Dank je wel voor het compliment en de herkenning. Ik werk aan een onderzoek naar de verwachtingen en ervaringen van participanten. Het duurt nog even voordat ik de resultaten kan delen maar ik ben zelf wel verrast over wat ik in de data tegenkom voor zover. Ik verwacht in het voorjaar resultaten te kunnen delen. Als je op de hoogte gehouden wilt worden kan dat wellicht via Linkedin?

      1. Dank voor je reactie Christine! Ik ben benieuwd naar je onderzoeksresultaten, klinkt interessant en veelbelovend. Zojuist heb ik een Linkedin uitnodiging naar u verzonden.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.