Hoe goed zijn toezichthouders in contact met hun omgeving?

Toezichthouders zijn steeds vaker speler én speelbal in het publieke debat, zoals vorig jaar bijvoorbeeld de NVWA tijdens de Fipronil-affaire. Dat werpt de vraag op, hoe toezichthouders zich verhouden tot hun maatschappelijke omgeving en hoe zij zich daarin ontwikkelen. Professor Judith van Erp en doctor Meike Bokhorst van de Universiteit Utrecht hebben dat onderzocht, in opdracht van de Inspectieraad. Volgens hen valt er een wereld te winnen als elke inspectie een omgevingsgerichte strategie zou ontwikkelen. Daarmee houdt de organisatie zelf beter de regie op welke gegevens ze openbaar kan of wil maken en  kan ze bovendien beter de dialoog met de omgeving aangaan. De verkenning biedt een begrippen- en referentiekader voor het ontwikkelen van zo’n omgevingsgerichte strategie die we graag met je delen.

Van Erp en Bokhorst deden literatuurstudie, hielden bijeenkomsten met toezichthouders, voerden gesprekken met inspecteurs en deden casusonderzoek. Hun bevindingen legden ze vast in het onderzoeksrapport Van transparantie naar responsiviteit.

Wat is omgevingsgerichtheid eigenlijk (precies)?

De onderzoekers leggen uit wat omgevingsgerichtheid volgens hen eigenlijk is:

“Met ‘omgevingsgerichtheid’ van toezichthouders bedoelen we hun houding ten opzichte van – en de relaties met de maatschappelijke omgeving. Daarbij gaat het om relationele, omgevingsgerichte waarden zoals transparantie, verantwoording en responsiviteit.”

Zij werken de begrippen als volgt verder uit:

  • Transparantie
    Het zichtbaar maken van activiteiten of prestaties van de toezichthouder of de onder toezicht gestelde.
  • Verantwoording
    Het inzichtelijk maken van informatie met het oog op publieke oordeelsvorming.
  • Responsiviteit
    De interactie met de maatschappelijke omgeving aangaan als toezichthouder en die interactie met burgers en belanghebbenden ook stimuleren bij ondertoezichtstaande organisaties.

De onderzoekers voegen daar nog aan toe dat deze omgevingsgerichte waarden problematisch zijn, omdat hun tegenpolen beslotenheid, terughoudendheid en vertrouwelijkheid óók waardevol zijn. Volgens hen gaat in het toezichtbeleid dus altijd om de mate waarin en de manier waarop toezichthouders deze waarden willen nastreven.

De verschillen in omgevingsgerichtheid tussen inspecties zijn groot

De onderzoekers constateren dat er tussen de inspecties grote verschillen bestaan in omgevingsgerichtheid. Het maakt uiteraard nogal wat uit of een inspectie toezicht houdt op semi-publieke dienstverleners (zoals de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd), op bedrijven (zoals de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid) of op zeer gespecialiseerde professionals (zoals de Autoriteit Nucleaire Straling). De onderzoekers concluderen dat vier factoren van invloed zijn op de mate van omgevingsgerichtheid:

  • Stelselkenmerken – zoals het type inspectie, het publieke belang, het maatschappelijk risico, de ‘ondertoezichtstaande’ en het ‘toezichtarrangement’.
  • Veldfactoren – zoals de mate van concurrentie en marktwerking, de mate van zelfregulering en private controle en de mate van controle door burgers en maatschappelijke waakhonden.
  • Externe factoren – zoals de maatschappelijke verwachtingen, de politieke eisen en ‘toezichtvisies’ en de bestuurlijke ontwikkelingen en toezichttrends.
  • Interne factoren – zoals het toezichtbeleid en de normenkaders, het leiderschap van de inspecteurs-generaal en het managementteam, de organisatiecultuur en werkwijze en de beroepsopvatting, scholing en toerusting van de inspecteurs.

Door al deze verschillen is het volgens de onderzoekers niet realistisch én niet wenselijk om één uniform transparantie- of interactiebeleid te ontwikkelen voor alle inspecties.

Wat kun je bereiken door (meer) omgevingsgericht te werken?

Elke toezichthouder zal dus zelf een omgevingsgerichte strategie moeten ontwikkelen die past bij de organisatie. Een handvat dat Van Erp en Bokhorst daarvoor aanreiken is dat inspecties vooral goed moeten nadenken over wat ze willen bereiken met (meer) omgevingsgericht werken. Of, zoals de onderzoekers het verwoorden: wat zijn de functies en beoogde effecten van transparantie, verantwoording en responsiviteit?  Dat kunnen zijn:

  • Normnaleving en kwaliteitsbewaking door ‘ondertoezichtstaanden’, bijvoorbeeld instrumentele openbaarmaking van inspectiegegevens.
  • Publiek vertrouwen in toezicht en de toezichthouder, bijvoorbeeld het publiceren van jaarverslag, jaarplan, visitatie en verbetertraject, stakeholderonderzoek.
  • Maatschappelijke controle, lerend vermogen en publieke waardecreatie in het toezichtveld, bijvoorbeeld systeemgericht toezicht door zelfinspectie en ‘lekeninspecteurs’, stelselgericht toezicht door het opmaken van ‘de staat van de sector’, bestuursgericht toezicht doorhet stimuleren van zelfevaluatie en bestuurlijke visitatie.

De onderzoekers komen zo tot een conceptueel kader waarbij ze de verschillende waarden van omgevingsgerichtheid combineren met doel, strategie en aanpak:

Waardencontinuüm 

Transparantie < — + — Verantwoording — + — > Responsiviteit

Activiteit

Zichtbaar maken

Inzichtelijk maken

Interactie met omgeving

Functie

Instrumenteel

Legitimerend

Reflectief

Doel

  • Normnaleving
  • Kwaliteitsbewaking
  • Publiek vertrouwen
  • Gezag
  • Maatschappelijke controle
  • Publieke waardecreatie

Strategie

Toezichtstrategie

Publieksstrategie

Krachtenveldstrategie

Aanpak voor inspectie

  • Open data en publieke rapporten
  • Publiceren van principes en criteria goed toezicht
  • Open werkwijze
  • Jaarverslag en -plan
  • Persvoorlichting en publieks-communicatie
  • Stakeholder-onderzoek
  • Verbetertraject
  • Publieks- en veldbijeenkomsten
  • Openbare consultatie, expertpanel, klachtanalyse
  • Lekenrapporteurs of veldinspecteurs

Aanpak voor ondertoe- zichtstaanden

  • Datagedreven toezicht
  • Instrumentele openbaarmaking inspectiegegevens
  • Jaarverslag en -plan
  • Visitatie en benchmarking
  • Verbetertraject
  • Toezicht op governance
  • Systeemgericht toezicht dmv zelfrapportage
  • Bestuursgericht toezicht dmv zelfevaluatie
  • Stelselgericht toezicht dmv staat van de sector

Van Erp en Bokhorst plaatsen de nodige kanttekeningen bij de beoogde effecten. Er is al veel onderzoek gedaan naar de relatie tussen transparantie en normnaleving. Daaruit blijkt dat burgers de gepubliceerde informatie niet vaak gebruiken. Het lijkt waarschijnlijker dat transparantie meer effect heeft via de media of via intermediaire organisaties. Bovendien kan instrumentele openbaarmaking ook negatieve neveneffecten hebben –zoals buitenproportionele reputatieschade voor onderzochte bedrijven. Verder kan openbaarmaking door de toezichthouder zelf leiden tot dilemma’s over de betrouwbaarheid –als niet alle bedrijven zijn onderzocht– en commerciële acties –als private partijen gebruik maken van inspectiegegevens.

Wat valt er te winnen voor inspecties?

Ondanks deze kanttekeningen valt er volgens de onderzoekers nog veel te winnen in de omgevingsgerichtheid van inspecties. Ze stellen dat inspecties veel transparanter kunnen zijn en beter kunnen beargumenteren wat ze met hun transparantie willen bereiken. Ook kunnen ze beter uitleggen waarom ze bepaalde informatie niet of nog niet openbaar en inzichtelijk kunnen maken. Toezichthouders die een omgevingsgerichte strategie ontwikkelen, behouden volgens de onderzoekers bovendien makkelijker de regie over de informatie die ze niet openbaar willen – of kunnen maken.

In hun denken over omgevingsgerichtheid is de uitdaging voor inspecties om burgers en instellingen in staat te stellen hun eigen kwaliteitsoordelen te vellen, maatschappelijke controle op organisaties te verbeteren en een dialoog te voeren over kwaliteit en normenkaders, niet om zoveel mogelijk informatie ter beschikking te stellen. Dus van het ‘afrekenen van minder presterende bedrijven’ naar een reflectieve dialoog over kwaliteit.

Tot slot een prikkelende uitspraak van de onderzoekers, die de noodzaak om over dit onderwerp na te denken nog eens benadrukt –niet alleen voor toezichthouders, maar ook voor andere overheidsinstanties:

“Een strategie kan zijn om als toezichthouder geen slapende honden wakker te maken. Maar als de toezichthouder te gesloten is, kan dat het wantrouwen en de behoefte aan maatschappelijke controle juist voeden. Wie niet transparant is, vraagt erom door anderen transparant te worden gemaakt.”

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.