Foto artikel 28 maart 2018 #overheidincontact

Op weg naar meer democratie in de uitvoering

Geplaatst door

Voor de gemeenteraad valt de grootste winst te behalen in democratisch toezicht op uitvoering en beheer. Daarvoor is wel een kleine opfrisser nodig van de taakopvatting van raadsleden. In dit artikel schets ik de context en geeft ik je vier pijlers waarop de controlerende taak van de gemeenteraad in de uitvoeringsfase is uit te bouwen.

Sinds vorige week zitten er weer nieuwe mensen in onze gemeentebesturen. Sommigen onder ons –ambtenaren en een aantal wethouders– hebben hiermee een nieuwe ‘baas’ en een ieder van ons heeft in elk geval een nieuwe vertegenwoordiging. En wat de achtergrond, kijk op de wereld of verkiezingsbelofte van deze raadsleden ook is: ze willen verschil maken. Invloed hebben op de gemeente, namens de kiezer, en in het algemeen belang.

Vrijwel alle raadsleden – of ze nu voor het eerst in de raad zitten of niet – zijn vol van de inhoud. Die inhoud, dat is wat hen drijft. En daar hebben ze dan ook een duidelijke mening over. Zo kunnen ze pleiten voor uitstekende preventie in de jeugdzorg, passend onderwijs, een duurzamer omgeving, betaalbaar wonen, een uitdagender ondernemersklimaat of een armoedevrije gemeente. Om maar een paar mogelijke ambities te noemen. Het aanbrengen van prioriteiten in de veelheid aan opgaven, dát is de belangrijkste taak van de gemeenteraad. Waar willen we de komende jaren wel en niet over gaan, als gemeentebestuur? Maar over die invloed op de inhoud van gemeentelijk handelen, dáárover gaat dit artikel niet.

Invloed op het proces

Dit artikel gaat over de invloed die raadsleden kunnen uitoefenen op de manier waarop in de gemeente wordt gewerkt en samengewerkt. Over invloed op het proces. Over de invloed die de raad kan hebben op de manier waarop het college en de gemeentelijke organisatie te werk gaan. En over een betere manier om het lokale samenspel in de gemeente in te richten. Tussen inwoners onderling en tussen en met publieke organisaties – bijvoorbeeld onderwijs, zorg, klimaat, welzijn, volkshuisvesting. Maar ook tussen markt, overheid en gemeenschap, en tussen werkvloer en directiekamer.

Het systeem is immers groter dan alleen het gemeentebestuur. En raadsleden mogen zich mede-verantwoordelijk weten voor de manier waarop het reilt en zeilt in de gemeentelijke organisatie én in de gemeenschap. Onze volksvertegenwoordiging kan daar iets van vinden en mee willen – in passende bescheidenheid én ambitie.

In mijn eigen woorden zeg ik dan: raadsleden kunnen én moeten de democratische kwaliteit van het lokale samenspel bevorderen. In de woorden van dit platform ‘Overheid in contact’ is dat iets als: beter en waarachtig contact nastreven tussen en binnen gemeenschap, gemeente en marktpartijen. Daar zit in mijn optiek niet veel licht tussen.

Maar om daaraan goed vorm te kunnen geven, zijn we toe aan een kleine opfrisser van de taakopvatting van raadsleden. En daarvoor trek ik de drie-eenheid ‘kaderstellen, controleren en volksvertegenwoordigen’ weer eens van stal. Die beschrijft de drie hoofdtaken van het raadslid. Dit trio is in zwang geraakt in de aanloop naar 2002, het jaar waarin de Wet dualisering gemeentebestuur in werking trad. Daarmee maakte het ‘monisme’ plaats voor het dualisme door – kort gezegd – het weghalen van wethouders uit de raad. Het ministerie van Binnenlandse Zaken en de Vereniging Nederlandse Gemeenten hebben dat moment destijds aangegrepen voor een versterking van het lokale bestuur. Hieraan hebben we goede dingen te danken zoals de griffie – de rudimentaire ambtelijke ondersteuning van de raad – en de lokale rekenkamer(commissie)s. Verder zijn instrumenten als de raadsenquête, het raadsonderzoek en de hoorzitting opgepoetst. Ook gingen vergadermodellen van talloze gemeenteraden op zijn kop, vooral om beter invulling te geven aan die rol van ‘volksvertegenwoordiger’. Zo zagen bijvoorbeeld de ‘politieke markten’ het levenslicht, kwamen er meer informele bijeenkomsten, meer ruimte voor inbreng dan alleen drie minuten inspreken en ga zo maar door.

Uitwassen van de Wet dualisering gemeentebestuur waar we de laatste jaren soms last van hadden, waren een ‘verbod’ op contact tussen raadsleden en ambtenaren (‘alles moet via de griffie’) en een neiging van gemeenteraadsleden om voor van alles en nog wat ‘eigen’ participatietrajecten op te zetten met inwoners, los van die van het college en ambtenaren. Aan de andere kant zag en zie je soms wethouders en ambtenaren die het gemeenteraadsleden bijkans verbieden om iets te vinden van de manier waarop zij hun werk doen. ‘Daar gaat de raad niet over, dat is uitvoering.’

Is daarmee de drie-eenheid ‘kaderstellen, controleren en volksvertegenwoordigen’ als kapstok uitgewerkt? Of werkt ze minder goed als je invloed wilt op het proces? Wat mij betreft kunnen we ook in 2018 nog prima toe met dit trio, mits je de invulling passend maakt op vandaag. En je het benut om de ‘systeemverantwoordelijkheid’ van de gemeenteraad vorm te geven. Ik leg daarvoor de nadruk op de rol van de controleur in het lokale democratische samenspel, omdat daar volgens mij de meeste winst te behalen is.

Passend toezien op de uitvoering

Waar valt – voor de raad als controleur – de grootste winst te behalen? Wat mij betreft is dat bij de blinde vlek die de volksvertegenwoordiging heeft voor het invullen van haar toezicht op uitvoering en beheer. Want alleen dáár kun je controlerende taak vervullen…

Maar eerst even terug naar beleid. Om bewuster beleid te maken – en daarin ook ruimte te maken voor momenten van interactie met inwoners– hanteren veel gemeenteraden het BOB-model voor vergaderen. Beeldvorming, Oordeelsvorming en Besluitvorming zijn daarin keurig onderscheiden en vaak ook in aparte bijeenkomsten aan de orde. Maar als je dat model naast de oude vertrouwde beleidscyclus legt die ambtenaren en wethouders hanteren, valt er direct iets op:

vergadermodel beleidscyclus
beeldvorming opgave/kans
oordeelsvorming ontwikkeling en plan
besluit besluit
uitvoering en beheer
evaluatie

BOB en de beleidscyclus trekken – als het goed is – weliswaar een tijdje samen op, tijdens de agendasetting, de planvorming en het besluit. Maar dan is BOB klaar. En de beleidscyclus nog niet. Die gaat door met uitvoering en beheer en – alweer als het goed is – evaluatie. BOB stopt waar het echte werk – de uitvoering – begint! De raad (en trouwens ook de gemeentelijke organisatie) heeft best veel participatie-werkvormen tot zijn beschikking tot aan het besluit, die goed verankerd zijn in de formele cyclus van besluiten nemen – van brainstorm tot verkenning, van onderzoek tot panel. Maar erna nauwelijks. Dat is vreemd, want vooral vanaf de uitvoering wordt de volksvertegenwoordiging aangesproken. Dan wordt immers pas zichtbaar wat er is besloten.

In het sociaal domein zitten we inmiddels volop in de fase van uitvoering en beheer. En die fase is in feite de enige fase die er toe doet voor cliënten, patiënten en klanten. En met de omgevingswet in het vooruitzicht gaat het in het fysieke domein ook vooral om uitvoering binnen al dan niet ruime kaders. Daar passend toezien op ‘hoe het eraan toegaat’ en passend interveniëren zou dé dagelijkse taak moeten zijn van de volksvertegenwoordiging.

Daarvoor hebben de gemeenteraden nog nauwelijks degelijke werkvormen, laat staan een beetje gevarieerde. Welke – mogelijke – gevolgen heeft dat?

  • Het kan leiden tot incidentenpolitiek; hard en onverwachts ingrijpen in de uitvoeringspraktijk. Vaak op een onhandige manier, omdat er geen logisch moment is en geen routine.
  • Het kan leiden een overdadig bureaucratische last om alles maar te registreren en te meten ‘voor het geval dat’. Meetbaarheid van doelen zou een doel op zich kunnen worden, waarna de raad stuurt op een papieren werkelijkheid. Een schijnwerkelijkheid die ook nog eens veel extra tijd, geld en werk kost.
  • Er is minder ruimte voor open vragen en goed gesprek. Verantwoordingsinformatie is uit praktische overwegingen doorgaans kwantitatief, in de vorm van cijfers en gegevens. Daarin passen open vragen als “hoe gaat het nu eigenlijk?” en gesprekken daarover niet goed.
  • De relaties en de verhoudingen dreigen te verwaarlozen. Het puur overbrengen van inhoud via verantwoordingsinformatie is immers eenrichtingsverkeer. In een oprechte dialoog kan de raad wél vragen ‘hoe het gaat’, wat zowel inhoud als contact kan opleveren.

Gemeenteraden actief aan de slag met het proces

Al met al geen vooruitzichten om vrolijk van te worden. Anders gezegd: het is geen optie niets te doen en gewoon door te modderen. De witte vlek bij uitvoering en beheer moeten we in gaan kleuren. Gemeenteraden moeten aan actief aan de slag. Niet alleen met de inhoud, maar juist ook met het proces, met de manier waarop. Ik zie vier pijlers waarop de controlerende taak van de gemeenteraad in de uitvoeringsfase is uit te bouwen:

  1. Van ‘controleren’ naar toezien

Toezien is iets anders dan controleren. Toezien is zorgen voor feedback en stilstaan bij de vraag of het resultaat wel is wat je wilde. Toezien doe je vooral ter plekke en in het moment, niet achteraf als het kalf verdronken is. Gemeenteraden– maar vooral ambtenaren op allerhande dossiers – moeten momenten en vormen ontwerpen waar dat op een goede manier gebeurt. (En vergeet daarbij de lokale rekenkamer niet!) Nodig elkaar uit tot toezicht, en besef dan dat er altijd fouten worden gemaakt, maar dat leren en herstellen van fouten zorgt voor vertrouwen.

2. Van momentopname naar contactroutines

Wanneer de gemeenteraad zijn politieke prioriteiten op orde heeft kun je werken aan routines voor contact. Een langetermijnagenda waarop niet alleen ‘het onderwerp’ staat, maar ook de momenten – altijd meer dan één – waarop er contact is tussen partijen rond een bepaalde opgave. Daar kan de gemeenteraad zélf onderdeel van zijn – door visites, werkbezoeken, hoorzittingen – maar dat kunnen ook contactmomenten zijn tussen partijen, zonder dat die raad daarbij hoeft. Bij voorbeeld de buurt en ambtenaren/wethouder, of alle scholen onderling met de ambtenaren die over onderwijsvastgoed gaan, of de welzijnsorganisaties en de cliëntenraad van de zorg et cetera. De raad ziet dan hooguit toe op hoe het er daar aan toe gaat of vraagt achteraf hoe het was. De sturing wordt dan minder ‘vooraf zeggen wat er moet gebeuren’ – de inhoudelijke kaderstelling – en meer sturen op feedback, leren en samen werken aan de opgave.

3. Van vooral beleidsonderzoek achteraf naar actieonderzoek

Wanneer je als raad actieonderzoek laat doen lok je direct ook alternatieven voor de klassieke bureaucratische monitoring uit. Actieonderzoek zorgt niet alleen voor contact tussen werkplekken en beleidsmakers maar kan ook de daadwerkelijke uitvoering positief beïnvloeden. Stel je bijvoorbeeld voor dat drie door de gemeente gesubsidieerde organisaties onderling verantwoorden wat zij met gemeentegeld hebben gedaan. Niet alleen stellen zij elkaar vast scherpere vragen, je lokt als raad ook direct uitwisseling uit.

4. Van verantwoordelijkheid (over)nemen naar democratisch opbouwwerk

Raadsleden kunnen in de uitvoering actief aan democratische opbouw doen: tegenmacht organiseren, burgers in positie brengen, (ervarings)deskundigheid benutten bij hun controlerende taak. En de samenleving kan raadsleden – die haar immers vertegenwoordigen – daarbij maximaal ondersteunen met tal van steunpilaartjes, waardoor zij hun werk beter kunnen gaan doen. Namens ons.

Zie daar de de vier pijlers waarop gemeenteraden verder kunnen bouwen aan een betere controlerende taak in de uitvoeringsfase. Stof om niet alleen over na te denken, maar vooral ook om mee aan de slag te gaan. Uiteraard heb ik ook gedachten over die andere twee rollen van de trits: kaderstellen en volksvertegenwoordigen. Die deel ik graag met jullie in een volgende bijdrage!

Bij het schrijven van dit artikel heb ik dankbaar gebruik gemaakt van de expertise van mijn gasten bij het ‘denkdiner’ over de Raad in uitvoering begin dit jaar, en in het bijzonder Hein Albeda, Vincent van Stipdonk, Pascale Georgopoulou, Dieger ten Berge, Jasper Loots en  Geeske Wildeman.

De foto bij dit artikel is gemaakt door Sebastiaan ter Burg (CC BY 2.0)

Marije zoekt met vernieuwende beslissers naar nieuwe vormen voor (be)sturen en politiek in de netwerkdemocratie. Zij helpt overheidsorganisaties om op een democratische manier dingen tot stand te brengen in netwerken. Marije is expert in allerlei vormen van participatie en intiatief en brengt die graag terug tot de basis: democratische kwaliteitsverbetering.

4 reacties

  1. Een mooi artikel dat de belangrijke functies van het raadswerk verfrissend op rij zet. De vier pijlers zijn heel bruikbaar en dagen inderdaad uit om ermee aan de slag te gaan.

    Het raadswerk kan je ook als een kwartet zien, in de volgorde vertegenwoordigen – kaders stellen – BESLUITEN – controleren. Die formele functie van besluiten is wat de huidige raadsinformatiesystemen ondersteunen (zie ook de OpenRIS ontwikkelingen). Maar veel liever krijgen we overzicht op het hele vraagstuktraject: vanaf signalering – agendering – oplossingen bedenken – besluiten – uitvoeren – evalueren, tot aan het gebruiken + beheren.

    De uitvoering is met name het implementeren van de gekozen oplossing. Het kappen van de bomen, de bouw van 20 woningen, het inregelen van nieuwe wetgeving. Daarna is het bezien en ervaren of de bedachte oplossing ook werkt in de praktijk. Er ontstaan mogelijk weer nieuwe signalen die op enig moment weer aanleiding zijn voor verbeterslagen.

  2. Mooie analyse en voorzet voor de zoektocht naar de veranderende rol van raadsleden in een netwerkdemocratie. Wat voor mij cruciaal blijft en wat ik hier zeker wel tussen de regels door lees is dat het meer moet gaan over de zoektocht naar werkende oplossingen, in plaats van incidentenpolitiek en partijpolitiek. En die werkende oplossingen zijn te vinden in de uitvoering. Want daar begint de weerbarstige praktijk en stappen we af van de ideale theorie. Maar juist het vinden van werkende oplossingen centraal stellen ten opzichte van incidenten en partijpolitiek is lastig en weerbarstig! Want wat voor de een incidenten en partij politiek lijkt is voor de ander tegenmacht organiseren en dus juist heel goed voor de democratie.

    1. Lastig en weerbarstig is het zeker, Angelina! Het vraagt ook een zekere “hygiene” en terughoudendheid van raadsleden om zich niet te snel vanaf de zijlijn in een uitvoeringspraktijk te werpen, of die praktijk speelbal te laten zijn van partijpolitiek geharrewar en de werkende of niet werkende oplossingen direct weer het gemeentehuis in te trekken.

      Je moet het als het ware ene beetje verdienen, dat toezien, door je goed te verdiepen en nieuwsgierig af te dalen uit je gemeentehuis en fractiekamer en zo veel mogelijk de zeggenschap daar laten waar hij kan worden ingevuld door betrokkenen. Dat bedoel ik ook met ‘Van verantwoordelijkheid (over)nemen naar democratisch opbouwwerk’.

      Maar het oordeel of iets ‘passend’ is, moeten we wat mij betreft zo veel mogelijk overlaten aan de gemeenschap. Als er duidelijk groepen/belangen in de samenleving zijn die zich door een actie van een raadslid vertegenwoordigd weten, als minderheidsbelang, lijkt me dat mooi en aanvullend. De ingewikkeldheid is volgens mij dan vooral: lukt het om een proces te hebben waarbij dat minderheidsbelang kan worden meegewogen of meegenomen.

      En tot slot: gedoe is een symptoom van democratie 🙂

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

This site uses Akismet to reduce spam. Learn how your comment data is processed.