Foto artikel 6 december 2017 #overheidincontact

Drie recepten om de overheid en de netwerksamenleving met elkaar te verbinden

Geplaatst door

Hooggespannen verwachtingen in participatietrajecten worden zelden voldoende waargemaakt. Bij de start van zo’n traject menen de politiek verantwoordelijken een gepaste afstand te moeten bewaren. Het netwerk is immers aan zet. Dat klinkt nobel, maar in de praktijk vindt ná het traject vaak alsnog een politieke afweging plaats. Dat leidt –terecht– tot frustratie bij de participanten. Volgens mij is dat te voorkomen. In deze bijdrage drie concrete recepten om het politiek/ambtelijk/bestuurlijk systeem en de netwerksamenleving beter met elkaar te verbinden.

Ja, alles is aan het veranderen. Neen, de verandering is nog lang niet overal merkbaar en zichtbaar. Dat heeft tot gevolg dat het schuurt, vooral op dat grensvlak tussen samenleving en overheid. Daar waar burger en overheid elkaar ontmoeten zou je graag op de 21-ste eeuwse manier met elkaar omgaan, gelijkwaardig, co-creërend, samen optrekkend. Maar veel van de oude mechanismen en instituten zijn nog springlevend. En daar heersen vaak nog 20-ste eeuwse omgangsvormen, top-down en sturend. We kunnen traditionele hiërarchieën wel dood verklaren, maar daarmee zijn ze nog niet verdwenen. We kunnen de participatiesamenleving wel op het schild hijsen, maar daarmee is zij nog geen feit.

Publiek-privaat samenwerken is duwen en trekken. Hooggespannen verwachtingen in participatietrajecten worden onvoldoende waargemaakt. Creatieve oplossingen blijkt toch nog vast te lopen op de systeemwereld van de politiek, de ambtelijke bureaucratie en het bestuur. Zeker de mensen die precies op het grensvlak werken, omgevingsmanagers, netwerk – en communitymanagers, klantbehandelaars, communicatie- of relatieprofessionals ondervinden dit. Zij raken in de knel tussen dat poltitiek/ambtelijk/bestuurlijk systeem en de netwerksamenleving. Volgens de boekjes moeten ze zich natuurlijk niet door dat systeem laten ringeloren. Maar het systeem is er. En het is vaak nog levend en krachtig. En dat zorgt voor een spanningsveld.

Brabantse mestdialoog maakt spanningsveld zichtbaar

Een mooi voorbeeld van dit spanningsveld werd zichtbaar in de studie van mijn collega Elise de Groot. Zij onderzocht de praktijk van de ‘mestdialoog’ in Noord-Brabant in 2016, de provincie met de grootste veedichtheid van Nederland én een flink mestoverschot. Vanuit maatschappelijk, economisch én ecologisch opzicht moet de sector worden verduurzaamd en moeten oplossingen worden gevonden om dit overschot aan te pakken.

Gedeputeerde Staten van Noord-Brabant kiezen voor een aanpak waarin zij samen met agrariërs en andere ondernemers in de keten, burgers, andere overheden, maatschappelijke organisaties en kennisinstellingen op zoek gaan naar die oplossingen. Daarvoor richten zij ‘de mestdialoog‘ in. Met individuele personen uit de verschillende ‘bloedgroepen’ start in februari 2016 een intensieve serie van gesprekken om tot een gezamenlijk resultaat te komen. De politiek houdt bewust afstand om het gesprek een kans te geven. In het begin wordt de kans op zo’n resultaat klein geacht. De tegenstellingen tussen de partijen zijn groot. Daarnaast geeft de provincie aan, graag vóór de zomer –luttele maanden later– de uitkomsten te willen hebben. Toch ontstaat er tussen de partijen langzaam maar zeker vertrouwen dat een gezamenlijk resultaat mogelijk is. Het vertrouwen is zó groot, dat ze samen de provincie vragen het proces wat extra tijd te geven.

De provincie stemt in en inderdaad, in het najaar van 2016 ligt er zowaar een resultaat dat alle deelnemers omarmen. Een compleet pakket van maatregelen dat onder meer leidt tot het indammen van meststromen, verduurzamen van veehouderijbedrijven en uiteindelijk tot een circulaire werkwijze voor de hele sector. Het resultaat gaat naar de provincie. En dan wordt het spannend. Wat zullen Gedeputeerde Staten en Provinciale Staten doen met de uitkomst? Al snel wordt duidelijk dat de provincie wel de krenten uit de pap van de dialoog haalt, maar niet het hele pakket maatregelen. En dan knapt er iets. Het zorgvuldig opgebouwde vertrouwen krijgt een flinke knauw, die tot de dag van vandaag voelbaar is in Brabant.

Waarom ging het fout? Een vraagstuk dat vroeger vooral binnen de hiërarchie van het politiek/ambtelijk/bestuurlijk systeem werd aangepakt was nu voorgelegd aan –en opgelost binnen– het netwerk van betrokkenen. Vervolgens ging het resultaat weer terug in het bestaande, ‘hiërarchische’ systeem. En liep daar vast.

Constructief proces strandt in politieke afweging achteraf

Het Brabantse voorbeeld staat niet op zich. We zien dit op alle overheidsniveaus. Ik noem de akkoorden die het kabinet Rutte II probeerde te sluiten op een groot maatschappelijk thema als het energievraagstuk. Energiesector en bedrijfsleven, maar ook de milieubeweging en trekkers van verduurzaming bereiken een broze overeenstemming. Dan zit je er eigenlijk niet op te wachten dat leden van de Tweede Kamer daar nog eens helemaal vanaf nul hun inbreng op gaan leveren en het zorgvuldig bereikte evenwicht verstoren.

Ik denk aan de voorbeelden op lokaal of intergemeentelijk niveau, waar een constructief proces met actieve burgers en groepen uiteindelijk strandt in een politieke afweging achteraf. Voorbeelden waar het oude systeem lijkt te botsen met het nieuwe. Waar traditionele top-down sturing zich slecht verhoudt tot actieve participatie en sturing van onderop.

Toch is het te simpel om een van beide systemen te veroordelen. Want beide gaan uit van een bestaande werkelijkheid. Marije van den Berg wees eerder op dit platform al op de spanningen tussen de verschillende niveaus van democratie. Ze pleit voor meer oefenen met al die verschillende vormen van samenwerking tussen overheid en samenleving. Daar ben ik het van harte mee eens. Maar we zullen er ons daarnaast van bewust moeten zijn, dat we soms te maken hebben met naast elkaar bestaande systemen die elk hun eigen wetmatigheden hebben.

Dat betekent dat we –in elk geval in het huidige tijdsgewricht– zullen moeten leren om te gaan met variëteit, met ‘botsende systemen’. Daarom is deze tijd niet alleen heel boeiend, maar in concrete cases vaak ook verdomde ingewikkeld.

Praktische manieren om te verbinden

Zijn er praktische manieren om de verschillende systemen beter met elkaar te verbinden, als je nu eenmaal met beide rekening hebt te houden, zoals in het Brabantse voorbeeld? Zeker.

Ik noem er drie:

  1. Zorg dat de politiek-bestuurlijke wereld ook gedurende het proces zicht heeft op wat er in het netwerk gebeurt en in welke richting de gesprekken zich ontwikkelen. Zo kun je voorkomen dat de politiek zich pas na het proces over de inhoud gaat buigen, als het gedragen eindresultaat al op tafel ligt.
  2. Zoek kansen om politieke en/of ambtelijke verantwoordelijken van tijd tot tijd bij het gesprek te betrekken. Niet om extra sturing te geven, wel om de activiteiten in het netwerk en de energie die daar vrijkomt te ervaren en te leren waarderen. Dat leidt ertoe dat ze later de resultaten zorgvuldiger en meer ‘invoelend’ zullen benaderen.
  3. Maak naar de andere deelnemers in het netwerk zichtbaar dat er nog een ander systeem is –naast het netwerk– dat grote invloed kan hebben op de uitkomst. En als je bang bent dat je mooie werk daar alsnog kan stranden, denk dan met elkaar na over een strategie om dat te voorkomen.

Er zijn ongetwijfeld meer lessen te leren. Ik ben benieuwd naar die van jullie!

Wil je meer weten over de studie van Elise de Groot? Mail haar: elise@hvrgroup.nl.

9 reacties

  1. Dank voor je artikel, Peter! Jouw aanbevelingen komen als geroepen!

    Samen met Vincent van Stipdonk heb ik gekeken naar de rol van de raad in die ‘meervoudige democratie’ met – mooi begrip – schurende systemen (via http://www.democratischsamenspel.nl kun je daar iets meer van vinden). Daar constateren we dat het niet alleen het moment van besluiten is, waar het hard schuurt, maar dat we ook een groot gebrek hebben aan passende manieren om tijdens de uitvoering van plannen je rol als volksvertegenwoordiger in te vullen. “Toezien op de uitvoering” op een goeie manier, dat lukt nauwelijks. Zie jij dat ook?

    En ken jij voorbeelden waar het WEL gelukt is om die systemen te onderscheiden, zonder ze te scheiden, maar ze elk op hun manier te laten functioneren waar ze voor zijn? Daar ben ik erg benieuwd naar!

  2. Marije,

    Superinteressant waar jullie mee bezig zijn! Ik zie nog geen voorbeelden waar alles vloeiend verloopt. Maar misschien is dat ook het kenmerk van de verandering van tijd waar we in zitten. Dat schuren hoort er een beetje bij. Ik kijk wel met extra belangstelling naar de pogingen van de gemeente Utrechtse Heuvelrug. Die proberen met de Gemeenteraad een beweging te maken, waarbij die meer de kwaliteit van het proces in de gaten houdt: Zijn voldoende groepen burgers betrokken in de participatie? Worden verschillende geluiden voldoende gehoord en meegenomen? Krijgen ook kritische stemmen het podium? Maar ze proberen wat weg te blijven uit de inhoud. Zo voorkomen ze dat mensen die het in het publiek gesprek hebben ‘verloren’ het alsnog via de Raad proberen. En ze dwingen iedereen om het participatieproces serieus te nemen. Het is daar nog pril. Dus we gaan het beleven.
    Ook kijk ik naar Hollands Kroon, waar mijn college Chantal Kolleman intensief betrokken was bij de verandering. Die gemeente heeft zich sterk ontwikkeld zowel als het gaat om participatie als om zelfsturing van ambtenaren. Maar nu er wat tekorten dreigen in het gemeentebudget (zoals bij heel veel gemeenten) lijkt iedereen weer in de oude groef te schieten. Zie o.m. Volkskrant van vorige week.
    Kortom, veel pogingen met perspectief, nog geen ‘witte raaf’.

  3. Hoewel ik denk dat 80% van die snijvlakprofessionals (ik gebruik dit woord nu voor het eerst) er ongeveer hetzelfde over denkt en dus ook over de uitdagingen die Peter beschrijft, wil ik toch graag wat toevoegen. Waarbij ik mijzelf nu al excuseer voor mijn primaire reactie die vaak bestaat uit aanwijzen waar iets niet goed gaat en oplossen.

    Ik heb moeite met de negatieve connotatie (interpretatie!) rond dat snijvlak. De botsing (mijn negatieve interpretatie) zou je ook kunnen uitleggen als een ontwikkeling waarbij privaat en publiek (ook eigenlijk vals, want het is niet zo binair) juist steeds meer vermengen. Ik zie dat juist als heel kansrijk. En ik ben niet van participatierozenblaadjes en de co-creatievlaggen waarbij alles gezellig, pais en vree is. Soms is het gewoon handel en keihard onderhandelen. Maar het is nog eerder zo dat de niet-democratische vertegenwoordiging iets slims moet verzinnen dan dat de democratische vertegenwoordiging wat coulanter moet zijn in het besluitvormingsproces.

    Om die reden mis ik ook het woord ‘mandaat’. Want daar gaat het volgens mij om. En mandaat appelleert rechtstreeks aan die democratische vertegenwoordiging. Dat maakt ‘mandaat’ een krachtige beschrijving van een ingewikkeld concept, waar alleen een zorgvuldig proces helpt om dat mandaat te krijgen en er naar te handelen. Het zegt ook iets over informeren en consulteren van je stakeholders. Een helder mandaat ‘regelen’ minimaliseert de kans op vertrouwensbreuken en als ze wel gebeuren, kun je men erop aanspreken. Die wat hardere, maar oprechte en nog altijd verbindende houding, mis ik vaak.

    1. Niels,

      Wat een prachtig woord “snijvlakprofessionals”. Die houden we erin (met bronvermelding!). Als je uit mijn verhaal een negatieve connotatie daarover hebt geproefd, heb ik dat niet duidelijk genoeg beschreven. Het schuren hoort erbij en heeft een waardevolle functie.
      Ik heb zitten knagen op je pleidooi voor helder ‘mandaat’. Ik ben het met je eens dat een heldere rol en taak – en bijbehorend mandaat – van alle stakeholders in het proces het onderling vertrouwen en het uiteindelijk resultaat positief zouden kunnen beïnvloeden. En waar dat mogelijk is, moet je het zeker proberen zo te doen. Ik zie echter ook heel veel processen die in de praktijk minder lineair en gestructureerd verlopen. En ik ben er niet zeker van dat meer structuur tot verbetering zou leiden.
      In het onderzoek dat we in Twente doen stuiten we er steeds vaker op, dat de mate van structurering van een proces (en van een netwerk of organisatie) sterk afhankelijk is van de situatie en het vraagstuk. Soms is heldere taak- en rolverdeling cruciaal (bijvoorbeeld als vooraf heel duidelijk is wat het eindresultaat moet zijn; soms is het proces juist gebaat bij veel fluïditeit en beweeglijkheid (bijvoorbeeld in innovatieprocessen).

      Dus ik zou zeggen: Mandaat? Doen waar het kan, maar niet bang zijn het proces af en toe wat meer ‘los te laten’. In beide gevallen blijft wel mijn pleidooi om alle stakeholders aangesloten te houden, ook geduredne het proces.

      Zie jij nog andere aanknopingspunten?
      Peter

      1. Zoals ik al begon: wij zitten wel ongeveer op dezelfde lijn. Ook waar ik zorgvuldig proces zeg, bedoel ik niet per se als een stroomschema en een uitgeschreven proces tot in 2056. Een creatieve, onsamenhangende, innovatieve tijd zie ik ook als een processtap. En ik bedoel proces ook niet als iets waarvan je weet waar het gaat eindigen. Liever niet zelfs.
        Maar, mijn pleidooi voor mandaat blijft overeind: in, voor of na elke processtap, ook daar waar rollen niet helder zijn, heb je uiteindelijk mandaat te regelen. Daar bouw je het vertrouwen mee uit.

        Groet,
        Niels
        Snijvlakprofessional

  4. Een uitdaging om te verbinden en dezelfde taal te spreken. Streven naar een samenhangende kijk.
    De Omgevingswet vraagt dat overheden nauwer samen gaan werken met zowel private als publieke initiatiefnemers. Maar hoe zorg je er voor dat een dergelijke samenwerking soepel en zonder al te veel horten en stoten verloopt? En wat zijn de grote voordelen van een nauwe samenwerking? Dit derde inzicht in de reeks ‘Wat brengt de Omgevingswet?’ bekijkt de casus Markdal, waarin er tussen de gemeente Breda, de gemeente Alphen-Chaam en de Vereniging Markdal nauw is samengewerkt om in samenspel toe te werken naar een eindresultaat waarin ieders belangen worden behartigd.
    Zie de OMOOC “Krachtig samenspel, integraal samenwerken”,
    https://omooc.nl/inzicht/krachtig-samenspel-integraal-samenwerken/

  5. Johan,

    Mooi voorbeeld! En een goede casus om te laten zien dat participatieprocessen echt kunnen werken, met een mooi resultaat.
    Interessant is daarnaast hoe ook hier de ‘spanning’ tussen systemen zichtbaar wordt. De gemeente die aangeeft hoe lastig het kan zijn om de dynamiek van de Vereniging Markdal te combineren met planologisch-juridische processen waar de gemeente voor verantwoordelijk is (bestemmingsplan/omgevingsplan).
    Daarnaast zie ik op diverse plekken in het land de spanning in omgevingsprojecten sterker worden als er sprake is van moeilijk verenigbare belangen in een gebied. Blijft een positieve procesaanpak zoals in Breda dan nog mogelijk? Hoe zie jij dat?
    Peter

    1. Peter,

      Een positieve procesaanpak kan zeker ook bij moeilijk verenigbare belangen tot acceptabele oplossingen leiden. Weliswaar is het dan niet voor iedereen een even bevredigend resultaat, maar wel een werkbaar resultaat. Een resultaat, waarbij bijvoorbeeld gebruik is gemaakt van een ‘stadslab’ of ‘groep onafhankelijk denkers’ die nadenken over allerlei mogelijke oplossingen voor de vraagstukken (niet gehinderd door de plaatselijke belangen). Ook kunnen deeloplossingen getemporiseerd worden opgepakt. Meest belangrijk is respect van alle partijen voor elkaar en wil om te streven naar een ‘samenhangbrengende kijk’. Enkele tips voor de deelnemende partijen zijn:
      – werk vanuit de bedoeling,
      – gelijkwaardig maar niet gelijk,
      – wees niet star,
      – gebruik een open geest,
      – reflecteer regelmatig,
      – besef dat het niet altijd nodig is om een eindpunt te hebben.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.