Omgevingswet in zicht: durf te denken in dilemma’s!

Geplaatst door

Hoe dilemmalogica een mooi ‘denkkader’ oplevert voor het omgaan met de Omgevingswet.
Een artikel van Guido Rijnja (ministerie van AZ) en Pascale Georgopoulou (VNG)

Zesentwintig wetten en honderden regelingen ‘gebouwd’ op het principe ‘nee, tenzij’ maken in 2021 plaats voor de Omgevingswet. En die ene wet gaat uit van het principe ‘ja, mits’. Dat nieuwe uitgangspunt levert misschien nog wel meer winst op dan het opruimen van de oude bureaucratische wirwar van wetten en regelingen. Het ‘ja, mits’, daagt gemeenten uit om in eerste instantie mee te gaan in de wensen en ideeën van initiatiefnemers. En laat die initiatiefnemers nou juist het gevoel willen hebben dat ze serieus gehoord worden door de gemeente. Wat niet verandert is dat elke gemeente zélf natuurlijk ook een trits aan plannen heeft. En een coalitieakkoord. En de zorg voor rechtsbescherming van de inwoners. Past dat initiatief daarin? En hoe weeg je de belangen van omwonenden? Dilemmalogica kan hiervoor een mooi ‘denkkader’ bieden.

Als de Omgevingswet in 2021 van kracht wordt nemen we definitief afscheid van de bonte verzameling regels en richtlijnen op het vlak van de ordening van de ruimte om ons heen. Voorwaar geen geringe ambitie van de mensen die zich in de gemeentelijke praktijk en in beleidstorens hebben gestort op de voorbereiding.

De wet “houdende regels over het beschermen en benutten van de fysieke leefomgeving” mikt op bundeling en versimpeling, maar dat is slechts één aspect van deze operatie. Belangrijker is mischien wel dat de grondtoon en de maatschappelijke oproep voortaan luidt: ‘ja, mits’. Dat wil zeggen dat eerst wordt gekeken naar wat wél kan bij een publiek initiatief. Het lijkt een woordenspel, maar het is écht anders of je een gesprek start met een negatieve impuls –het ‘nee, tenzij’ van de oude regels– of dat je een lopertje uitrolt.

De wet wil bovendien dat iedereen die het initiatief neemt voor een verbetering van een plein, parkeerruimte of het groen in een wijk, voortaan zélf de schone taak op zich neemt om de participatie te organiseren. En dat is spannend en ingewikkeld. Zoveel zielen, zoveel belangen. Als je dat goed wil doen, dan ga je die tegenstellingen niet uit de weg, ga je écht contact aan en laat je je verrassen.

Vragen om contact

Hoe dat werkt in de praktijk? Neem nou de boer die zijn bedrijf wil omvormen naar een woon- en zorgboerderij voor mensen met een lichamelijke of geestelijke beperking. Er is behoefte aan dergelijke voorzieningen en de betreffende gemeente stimuleert dat soort initiatieven. Maar om zijn plan te realiseren heeft de boer wel wat wensen op zijn lijstje: het bestemmingsplan moet worden aangepast, dat moet de gemeente doen. Verder moet de boerderij beter toegankelijk worden met een nieuwe, bredere weg. Ook dat is een taak van de gemeente. Hij wil meer functies toevoegen aan zijn boerderij, zoals een kapper, een winkeltje en een afgiftepunt voor de post. In dit deel van de gemeente is er een groot tekort aan dit soort voorzieningen, de gemeente zou dit moeten toejuichen, maar het mag niet van de regels.

Niet alle omwonenden zijn blij met de veranderingen, ze vrezen meer drukte, meer geluidsoverlast, een groter bouwvolume en daardoor al met al aantasting van hun woongenot. Ze houden het liever zoals het was. De tot dan toe fijne burenrelatie is danig bekoeld. Andere belanghebbenden –zoals de zorgaanbieder, de lokale kapper, de supermarkt en de natuurbeschermingsorganisatie– hebben ook hun stellingen betrokken. Er zijn kortom vanaf het eerste moment voorstanders en tegenstanders die lijnrecht tegenover elkaar staan. De gemeente moet de knoop maar doorhakken.

Het initiatief belandt op het bureau van een ambtenaar, die het college van B&W en de gemeenteraad ondersteunt bij de bespreking en beoordeling van het initiatief. De hamvraag is natuurlijk: door wie en wat laat de gemeente zich leiden? 

  • Weegt ze het verzoek om de bouw van de woon- en zorgboerderij zwaarder omdat het past in het gemeentelijk beleid, of geven de zorgen van de omwonenden de doorslag, onder het mom van rechtsbescherming?
  • Welke kaders doen er eigenlijk toe bij zo’n plan, wat leert bijvoorbeeld het bestemmingsplan en de regelgeving van hogere overheden?
  • Hoe verhoudt het plan zich tot het coalitieakkoord en de eigen ambities waarmee gemeenteraad en college van B&W aan de slag zijn gegaan?
  • Wat leren politieke akkoorden, werkprogramma’s en ambities van omliggende gemeenten en de provincie?
  • Welk voornemen heeft de initiatiefnemer als het gaat om de participatie en wat wordt van de gemeente verwacht? En hebben de omwonenden en andere belanghebbenden ook een rol?

De Omgevingswet-in-wording belooft houvast voor de agendering en bespreking van dergelijke vragen: zie het Omgevingswetportaal voor een beschrijving van de uitgangspunten en hoofdlijnen van de wet. Daar vind je ook informatie over de formele organisatie van de participatie.

Maar, we schrijven deze bijdrage niet om die juridische context verder uit te werken. Wat ons fascineert is hoe de overheid in contact is, of kan komen, bij dergelijke puzzels. Heeft de overheid een rol, een nieuwe rol, of een andere rol? Hoe ga je met elkaar het gesprek aan over zo’n kwestie als die van de boer? Hoe ga je in gesprek met hem als initiatiefnemer, hoe met de omwonenden, maar ook hoe met potentiële gebruikers van de nieuwe voorziening? Hoe zorg je dat ze ook met elkaar gaan praten? Die hoe-vraag staat centraal. Het gaat, wat ons betreft, om het gesprek, de relatie en vooral om communiceren in de oorspronkelijke betekenis van het woord: gemeenschappelijk maken. Of wat minder plechtig: delen van wat je weet en wat je wilt. Met als doel verder te komen.

Alles begint met erkenning

Laten we ons eens verplaatsen in de boer: wat is voor hem of haar belangrijk bij het eerste contact over zijn voorgenomen investering? Een schat aan literatuur en vooral praktijkervaringen maakt duidelijk dat bij contact met de overheid niet de inhoud op de eerste plaats komt, maar de bejegening. Kees van den Bos, die als psycholoog in Nederland onderzoek doet naar betrekkingen tussen overheid en burgers, ontdekte dat vooral de ervaring van rechtvaardigheid telt. Meer specifiek gaat het om de procedurele rechtvaardigheid, vind je dat je fair bent behandeld?

Als mens zoek je bij lastige opgaven in de eerste plaats erkenning voor je zorgen en overwegingen. Pas als je die erkenning ervaart, ben je bereid –en je zou ook kunnen zeggen: in staat– om open te staan voor wat de andere partij te bieden of te vragen heeft. Daarom is het principe van ‘ja, mits’ zo interessant in de nieuwe Omgevingswet. Dat principe daagt de overheid uit om in de eerste plaats mee te gaan met de initiatiefnemer: wie dan tot erkenning komt, kan makkelijker doorpakken naar een verkenning. Tegelijkertijd moeten de bezorgde omwonenden niet in de kou blijven staan. Ook zij willen erkenning voor hun zorgen.

Niet vroeg genoeg

Lange tijd hebben we bij de overheid die zorg om erkenning te laat ingezet. Dat wil zeggen dat vooral aandacht bestond voor de zorgen van mensen bij het lanceren van oplossingen voor problemen, aan het einde van het traject. ‘Draagvlak’, om dat vreselijke woord toch maar een keer van stal te halen, is vaak opgevat als het vinden van begrip voor een uitkomst van ontwerpen en beslissen. Dat is bij de overheid bijna altijd omstreden. Democratie rekent nu eenmaal met meerderheden, en als 51 procent van een volksvertegenwoordiging instemt met een voornemen is er dus een gerede kans op een flink aantal ontevreden mensen. Zo’n besluit is dan weliswaar legitiem, maar niet breed gedragen. Op zich is het inzicht is dus al enige tijd aanwezig dat je niet vroeg genoeg kunt beginnen met het herkennen van signalen, als het gaat om die oer-menselijke hang naar erkenning. ‘Actieve openbaarheid’ is daarom in veel organisaties top of mind, en er is zelfs een nationaal Actieplan Open Overheid. Daarmee zetten alle overheidslagen samen de schouders onder eerdere openheid van zaken door te investeren in relaties, inzet van ICT en gebruik van slimme designprincipes. Openheid en transparantie kunnen, volgens ons, niet zonder échte en persoonlijke aandacht.

Intermezzo: Complexiteit, of waarom hunkeren we zo naar erkenning en ordening?  

Het lijkt erop dat het tempo van het leven tegenwoordig hoger ligt dan ‘vroeger’. Dat er haast geen rustpuntjes meer zijn. Dat je elk moment de trein dreigt te missen. Weet jij wat er in je buurt gebeurt? Of kijk je op een dag uit het raam en zie je daar ineens iets onverwachts? Komen er winkels of voorzieningen bij? Of verdwijnen ze? En wat betekent dat voor het dagelijks leven? Heb je nieuwe buren? Of ga je zelf ergens anders wonen en wat betekent dat? Veranderingen of stagnatie, beide zie je niet aankomen, de meeste mensen zitten gewoonweg niet aan de knoppen. En dat is dan alleen maar wat er in de nabijheid gebeurt, want ook verder daarbuiten voltrekt zich iets waarvan we maar een deel kunnen overzien.  

Globalisering, digitalisering en individualisering worden vaak als trends genoemd. Het gevoel dat veel mensen ervaren is dat de wereld om hen heen in toenemende mate complexer en onoverzichtelijker wordt. Was het maar zo dat probleem en oplossing een op een pasten als een moertje op een boutje van dezelfde maat. Maar er liggen veel verschillende moertjes en boutjes in één grote bak en ook nog wat schroefjes. Problemen hebben vele kanten, verborgen en onverwachte ook. Ze hangen samen met weer andere problemen. Er zijn feiten en er is fakenews. Er zijn perspectieven en belangen. Die onophoudelijk worden uitvergroot. Net als de oplossingen, die soms voor de hand liggen, of voor het oprapen, vaak schijn- of deeloplossingen blijken te zijn. Waar is de korte en duidelijke lijn tussen probleem en oplossing van weleer?  

De samenleving lijkt wel een flipperkast. Kriskras schieten wensen en angsten voorbij. En om dat allemaal in goede banen te leiden hebben we in de loop van de tijd op alle overheidslagen steeds meer wetten en beleid vastgesteld om enerzijds wenselijke ontwikkelingen mogelijk te maken en anderzijds onwenselijke tegen te gaan. Daardoor is het speelveld complex en onoverzichtelijk geworden, duren procedures lang, is lang niet altijd duidelijk waarom iets wel of niet mag en is de overheid regisseur, handhaver en spelverdeler in één geworden. Ook de Omgevingswet is geboren uit een hang naar eenvoud: in het besef dat we in complexe situaties juist meervoudig en meerlagig moeten denken en doen. ‘Simpel is het moeilijkst’, zei Johan Cruyff in één van zijn vele briljante momenten.  

Lees hierover ook het essay ‘Erken mij’, dat verscheen in ‘C’ september 2019

Dilemmalogica: leg je probleem op tafel

Even terug naar het Actieplan Open Overheid. Eén van de programma’s daaruit helpt bij het doorgronden van de mogelijkheden voor passend contact bij ingrepen in de ruimtelijke omgeving. ‘Dilemmalogica’ is bedacht bij de Rijksvoorlichtingsdienst en staat voor vroegtijdig en actief opzoeken van je publiek bij lastige opgaven. Dat ‘lastige opgaven’ klinkt mogelijk wat tobberig, maar verwoordt wel de kern als het om overheidsbemoeienis gaat: de overheid doet wat over is… met bijzondere aandacht voor waar mensen zelf niet kunnen of willen uitkomen. Zie hierover het artikel in vakblad C en het artikel dat Guido eerder schreef op Overheid in contact.

Dilemmalogica gaat uit van een ‘denkkader’ met drie stappen:

  1. Erkenning: deze stap staat voor het zien van de zorgen. Zorgen kunnen heel verschillend zijn en zelfs tegenovergesteld aan elkaar. Wat zeggen mensen en welke belangen en waarden stromen daaronder?
  2. Ordening: deze stap staat voor het ordenen van de zienswijzen. Hoe verhouden zienswijzen zich tot elkaar? Welke scenario’s zijn er, binnen welke bandbreedte? Zijn deze te formuleren als uitersten –zwart-wit– om duidelijkheid te creëren?
  3. Perspectief: deze stap staat voor het vervolg: wat is het perspectief? Wat gaan we doen –inhoud– en welke stappen zet we –proces. Belangrijk is hierbij ook het verhaal, storytelling, met de nadruk op het tweede deel: hoe brengen we de opbrengst verder?

Natuurlijk houdt de werkelijkheid zich niet aan stappen, zeker niet als zich complexe kluiven aandienen. Zie dit kader daarom vooral als patronen die zich onvermijdelijk aandienen: hoe neem je elkaar mee?

Aan de slag (1): wie vraagt waarvoor aandacht? 

Weer even terug naar de boer. Wat betekent dit denkkader voor de gemeenteambtenaar die die boer ontmoet? In de eerste stap van ‘erkenning’ komt het aan op het aftekenen van het speelveld.

  • Vraag: wie doen ertoe en waar verlangen ze naar?

Cruciaal is bij de spelers die aandacht vragen –naast de initiatiefnemer en de gemeente bijvoorbeeld de buurtbewoners, medeoverheden, zorgleveranciers, detailhandel– te doorgronden welke onderliggende drijfveren aandacht vragen. Het komt dan aan op het herkennen van belangen, waarden en rollen. Wat zien partijen als gevolgen? Wat houden mensen voor het goede? En in welk rollen treedt de gemeente op, als wetgever, facilitator/regisseur en handhaver?

Cruciaal is ook dat je als overheid drijfveren en verlangens goed kunt verwoorden, duidelijk kan beschrijven wat mensen bedoelen, ook –en juist– als zij zelf niet in staat zijn om dat te doen. En uiteraard om de kant te verwoorden van iedereen die niet wil of kan meedoen aan ‘het gesprek’.

Aan de slag (2): wat scheidt en wat bindt?

‘Ordening’ –de tweede stap uit het ‘denkkader’– staat voor het uitstallen van de opgehaalde zorgen en verlangens.

  • Vraag: welke uitersten scheiden en welke gedeelde vragen en waarden verbinden?

Gaan we dus polariseren? Ja en nee! Ja, want we draaien niet om de hete brij heen. Benoemen de olifant in de kamer. Lopen niet weg voor de tegenstellingen die er wel degelijk zijn. En nee, het uit-een-zetten is vooral een middel om tot een gedeelde, erkende voorstelling van zaken te komen.
Vaak komt het erop neer dat ‘vrije ruimte’ staat tegenover de bescherming van de kwaliteit van de leefomgeving, het uitgangspunt van de wet. Soms staat het eigen belang tegenover het algemeen belang.
Vaak wordt bij tegenovergestelde belangen naar de overheid gekeken als de partij die de knoop dan maar moet doorhakken.

Maar in een samenleving waarin mensen zeggenschap willen, moet je samen zoeken naar wat scheidt en wat bindt. En dus zoeken naar nieuwe regels en afspraken. Het begint met duidelijkheid over elkaars standpunt, uitgangspositie en wens. Met herkenning en aanvaarding van het verschil of de tegenstelling ga je op zoek naar common ground: het vertrekpunt voor nieuw perspectief. Want onder de tegenstellingen ligt toch vaak gezamenlijkheid. Als de twee uitersten ‘ruimte’ zijn –het initiatief van de boer– versus ‘bescherming’ –het woongenot van omwonenden–wenkt misschien de gezamenlijke zorg om leefbaarheid. Heel vaak kun je het vraagstuk dan anders formuleren: ‘Aha, dus eigenlijk zit het zo?’

Aan de slag (3): wat gaan we doen?

Zowel degene die de ‘ruimte’ wil benutten als degene die deze wil beschermen heeft het beste voor met de leefomgeving. Mensen willen bijvoorbeeld prettig wonen of werken in een aantrekkelijke en gezonde omgeving. Ze willen waar voor hun geld, waardering voor hun inzet, een toekomstperspectief. Als het eerder in het proces lukte om door te dringen tot die dieperliggende waarden, belangen en verlangens, dan is dat het moment om te verkennen welke opties er dus meer mogelijk zijn.

  • Vraag: wat spreken we af en hoe brengen we dit verder?

In principe zijn dat altijd meer dan enkel de twee uitersten, die eerder werden ontdekt. Na ‘wie’ –speelveld– en ‘wat’ –spanningen– is nu het ‘hoe’ –acties– aan bod. Een manier is bijvoorbeeld om alle argumenten, ongeacht de eigen mening en weging, op een rij te zetten. Als je per optie de voor- en nadelen in een kwadrant tekent, komt soms ineens een nieuwe oplossing naar voren.  Daarover lees je meer in dit artikel over ‘dilemmabestendige arrangementen’.

Verwachtingenmanagement: werkt dit ‘denkkader’ altijd?  
Actieve openheid en dialoog over dilemma’s komen onder druk te staan in enkele specifieke situaties. Dat heeft alles te maken met tijdsdruk en/of context. We hebben er drie kunnen identificeren, maar nodigen de lezer uit om de lijst aan te vullen.  

1. Crisis
In geval van een crisis moet je razendsnel handelen.  Dan heb je niet veel tijd en ruimte je te verdiepen in zorgen, uitstallen en ordenen, of in het vinden van vluchtwegen. Tegelijk leren crisissen en incidenten dat juist onder druk mensen en organisaties grenzen verleggen en elkaar kunnen ‘vinden’, verrassen en nieuwe perspectieven kunnen bieden. Dat heeft te maken met de urgentie die ze dan ervaren. Het maakt ook duidelijk dat je er kennelijk onder druk beter in slaagt onvermoede en onbekende kwaliteiten bij elkaar aan te spreken.

2. Impasse
De lessen uit conflicthantering leren voldoende over escalaties: als mensen elkaar loslaten en zich van elkaar verwijderen ontnemen ze elkaar bedoeld en onbedoeld, gewenst en ongewenst de kans op common ground. Tegelijk maken ervaringen met mediation  duidelijk dat overeenstemming over verschillen letterlijk kan helpen het verschil te maken. Vaak heeft dat overeenkomen betrekking op de wijze van contact: het proces van informeren, bijsturen, aanjagen en vieren van resultaten. ‘Investeer in co-oriëntatie’ noemt Jurgen Habermas dat: als mensen het eens zijn over de manier van communiceren, is de uitkomst gelegitimeerd. De werking van botsingen en het omgaan met ongemak is onder meer uitgewerkt in de publicatie ‘Halte ongemak’ van Els van der Pool en Guido Rijnja.

3. Politieke druk
Je werkelijk verdiepen in andermans zorgen en verlangens betekent: opschorten van je eigen doel of je oordeel. Kun je dat qua vaardigheden, wil je dat qua normen en principes en vooral: mag je dat in de politieke context? ‘Wie kwetsbaarheid geeft, krijgt het terug’, stelde de Amerikaanse hoogleraar maatschappelijk werk Brené Brown vast [bekijk daarover deze video op Youtube]. Maar in een bestuurlijke coalitie is het ijs soms dun: hoe zak je daar niet doorheen? Hier blijkt het van groot belang om overeenstemming over spelregels te hebben en ruimte te nemen voor het bespreken van ervaringen met dilemma’s.    

Ho! Kan dat zomaar en altijd?

Met deze beschrijving willen we geenszins de indruk wekken van een invuloefeningetje. Het begrip ‘denkkader’ geeft al aan dat het vooral gaat om een manier van kijken naar het issue, de ‘probleemeigenaren’ en wat voor hun écht belangrijk is. Het is daarmee basiskapitaal om gedeelde vragen en antwoorden te ontdekken en verder te ontwikkelen. Uit ervaringen maken we ook op dat de trits erkenning – ordening – perspectief meer een dynamische driehoek is dan een drietrapsraketje. Het gaat om eerste hulp bij erkenning, eerste hulp bij ordening en eerste hulp bij nieuw perspectief. Het raakt ook aan allerlei andere zienswijzen en methoden zoals Deep Democracy, Mutual Gains Approach en strategisch omgevingsmanagement.

The proof of the pudding is in the eating. Deze manier van kijken naar issues kan zich slechts in de praktijk bewijzen. We zijn daarom erg benieuwd naar aanpakken en voorbeelden waarin uiteindelijk een brug is geslagen tussen tegenstellingen en of elementen van ‘dilemmalogica’ daarin terug zijn te vinden. Graag ontvangen we reacties: welke oplossingen en succesfactoren kunnen helpen samen wijzer te worden? Reageer hier of mail ons: pascale.georgopoulou@vng.nl of g.rijnja@minaz.nl.

Geef een reactie

Het e-mailadres wordt niet gepubliceerd. Vereiste velden zijn gemarkeerd met *

Deze website gebruikt Akismet om spam te verminderen. Bekijk hoe je reactie-gegevens worden verwerkt.